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中国千名审计人员跟踪汶川灾后万亿重建资金

2018-10-29 12:24:17

中国千名审计人员跟踪汶川灾后万亿重建资金

中国青年报4月28道 震后一周年,废墟上,家园的重建正紧锣密鼓地进行,鲜为人知的是,和数千亿元重建资金同时抵达灾区的还有一支上千人的国家审计队伍。在整个恢复重建的过程中,这支队伍将随着万亿元资金的流向而移动,进行全过程跟踪审计。

他们负责审计的规划投资约1万亿元,涉及大大小小20多万个建设项目。两至3年的时间,这些项目要让受“5·12”汶川大地震影响的51个重灾县和极重灾县的老百姓们的生活转入正轨。

近,赴四川灾区重建现场,对审计人员如何把关1万亿元重建资金的使用一探究竟。

审计署固定资产投资审计司副司长卢华胜日前接受本报采访时介绍,目前共有27支审计队伍在灾后恢复重建现场实施审计,审计署驻成都、西安、兰州、重庆等4个特派员办事处负责审计中央投资和中央单位、企业投资的项目,资金量约4000亿元;北京等20个省市的审计厅组织审计各自对口支援的资金和项目,这个层面的资金约有700亿元;四川、甘肃、陕西3省的审计厅分别对本省财政资金、社会捐赠资金、国际优惠贷款等其他资金进行审计。

在灾区重建的两三年中,审计部门不仅持续关注资金使用的安全性,还要监督有没有因为管理漏洞带来的重建项目质量隐患。

截至3月底,审计部门已经对1500多个恢复重建项目进行了跟踪审计,审计资金近500亿元,并根据审计发现的问题提交了500多份项目审计情况报告,8份专项审计报告和综合审计报告。

审计关注建筑质量

按照重建规划,今年9月1日开学时,灾区的大部分学生都应该离开临时板房教室,去新建教室上课。所以灾区主要在建项目之一就是教学楼。审计人员的目光,更多聚焦在教学楼的质量上。

审计署固定资产投资审计司谭志武副处长告诉,在审计署制订的灾后恢复重建审计工作方案中,特别明确提出,要重点关注中小学校等民生工程的质量管理情况。

事实上,在传统审计中,资金的使用是否合法合规才是审计的核心,对工程质量的关注倒在其次。而且,以往的事后审计,审计人员只能从施工和监理单位提供的资料来判断工程是否有质量隐患。

全过程跟踪审计,给审计人员提供的便利是,他们可以在施工现场查看钢筋的粗细、水泥的标号,以及监理人员是否尽责等工程建设细节,一旦发现质量隐患,能及时纠正。

在一些学校重建的跟踪审计中,审计人员对建筑质量的关注,可以说到了“吹毛求疵”的程度。在绵竹的新市镇,遇到了江苏省南通市审计局的董波。

一次质量巡查过程中,董波和他的同事发现,一所学校砌筑内墙的水泥多孔砖的强度达不到要求,而且这批材料没有质量保证方面的资料。于是,他们向驻地援建指挥部提出审计建议,立即停止使用这批材料,已经砌筑的墙体也必须拆除。同时,还要将这批材料送到质检部门,在专业检验结果出来之前,不得再施工。

可能在专业人士看来,内墙砖的强度并不是个举足轻重的问题。可审计人员认为,细节问题可能折射管理方面的漏洞。他们在跟踪审计的过程中,会特别关注一些被施工方认为无关痛痒的细节。比如,内墙抹灰砂浆的厚度及配合比,外墙保温层的材质等,而关注细节的目的,是希望施工方严格细致地反思管理方面存在的问题。

在绵竹市人民医院门诊大楼的施工现场,江苏省建筑科学研究院的工程师张守军正在对大楼地下室的混凝土质量是否过关进行监测。他是受建设方邀请,专门从南京赶到绵竹来的。

绵竹市人民医院门诊大楼的故事比较复杂。这座大楼震前就已经开始修建,地下部分刚刚建好,地震就发生了。

震后,江苏省负责援建这所医院,计划在原有的基础上继续修建。可江苏省审计厅审计组进入施工现场后,发现震前完工的地下部分质量检测资料不齐全。但是,因为地震,原先的施工方找不到原始的资料证明钢筋和混凝土的质量。

审计组向建设方提出建议,应该对地下室的建筑质量重新进行专业检测,排除质量隐患。于是有了张守军的到来。

负责这个项目审计的江苏省审计厅印兴国副处长说,建筑专家将用专门的仪器对这个地下室进行为期一周的体检,如果确实不合格,就得对整个地下室进行加固,以达到国家规定的质量标准。

这次体检耗资5万元,但不管是审计人员,还是建设方,都认为值得。因为花这笔钱就有可能杜绝豆腐渣工程。

一分钱如何掰成两半使

中国装备工业的龙头企业东方汽轮机厂是地震中损失严重的国有企业之一,在汉旺镇绵延十里的东汽主厂区大部分已成废墟,新建的厂址确定在德阳市的八角镇。新厂的投资概算高达50亿元。负责审计东汽项目的审计署驻重庆特派办特派员助理谢岳山说,这是投资的灾后重建单体项目之一。

2008年的8月,八角镇的东汽新厂开始建设。目前,连片的厂房已经拔地而起。东汽的副总经理肖珉介绍说,到今年下半年,新厂区的大部分厂房都要投入使用,也就是说,东汽老厂区花了43年才逐步形成的规模,现在大概花一年多的时间就得复原,目前在新厂区,光是施工队就是17支3000多人。

肖珉告诉,早审计部门进入厂区跟踪审计时,他们是有过担忧的——本来重建任务就很紧张,各方面需要协调的关系也很多,现在又来个搞审计的,审来审去会不会耽误了工期?

可是后来他发现,审计人员并不都是黑脸包公,还能帮企业出谋划策,比如如何更高效地花钱。不仅没有耽误工期,还给企业省下了不少钱。

肖珉举例说,以前采购材料,企业都是各个项目分别招标,但审计人员建议说,东汽建设同类的项目很多,可以把相同的项目打包招标。东汽接受建议打包招标,测算的结果是成本节省了5%。

另外一个例子是,屋顶风机是东汽大批新厂房要使用的关键设备,市场上屋顶风机的价格因材质的不同千差万别,究竟选择什么样的?在与审计人员的讨论中,他们建议企业不就价,也不就,而是根据产品的生命周期,选择适合东汽的产品,这样才能使资金使用的效率。

事实上,审计部门希望得到的效果是,通过提前介入的跟踪审计模式,防止一些项目贪大求洋,搞超标准、超概算的形象工程,把有限的资金用在刀刃上。

在一些建设项目中,有的审计人员甚至可以列席项目规划的讨论会,在规划阶段就给一些超标准的形象工程踩刹车。在一次农民集中居住区设计方案的论证会上,江阴市审计局的负责人就提出,应该取消景观喷泉及外墙石材装饰的设计,以节约援建资金,做更多的项目。

苏州市审计局的审计人员在调查援建的六条市政道路下水道设计方案时,发现方案全部使用高密度塑钢管,这种管材价格比较昂贵,而且工艺相对繁杂,施工难度也要大一些。对此,审计人员提出了更节约的方案,终城市六条道路的下水道工程造价约比原设计节约350万元,仅此一项核减总投资约9%。

一所中学原设计的外墙保温层用的是挤塑聚苯乙烯保温板,如果采用这种材料,工艺比较复杂,而且施工时间长,有可能增加施工的成本。后来,苏州市审计局的审计人员建议,在满足功能的基础上,可以采用价格较低的其他保温材料,既提高了工程进度,又降低了工程造价。

审计署固定资产投资审计司副司长卢华胜说,跟踪审计的一个优势,就是在涉及规划或方案讨论等阶段,就能对资金的分配使用和合规性、有效性问题提出建议,防止铺张浪费和投资损失,促进灾后恢复重建专项资金物资节约、有效地使用,而不是等到出现重大损失浪费时,才开始整改和反思。

纠正管理制度中的盲区

映秀湾电站座落在离映秀镇不远的地方。地震中,这个国家电的调峰电站也严重受损,目前电站三台机组中的两台机组已经恢复发电,第三台机组维修工程也进入尾声,预计到5月12日恢复发电。

电站外陡峭的山崖上,还不断有飞石滚落。负责电站审计的审计署驻成都特派办特派员助理周应良介绍说,根据规划,这个项目维修重建的预算资金是24亿元,但审计初步发现,预算远远超过了工程实际的需求量,有可能用一半的钱就够了。

周应良说,恢复重建的规划,震后3个月就出台了。由于时间紧,有的项目可能会出现规划与实际的偏差,特别是对损失的评估有可能不精确。比如,像映秀湾电站这样的预算高出实际许多,但这都不要紧,因为审计人员在跟踪审计中已经注意到这个问题,他们会提醒企业,多出部分的预算决不能擅自挪用,不能拿去搞楼堂馆所建设,或者给员工发奖金,做福利。

周应良告诉,传统的事后审计,侧重于揭露和反映项目建设过程中的大案要案,而跟踪审计,关口已经前移到项目的建设过程,审计人员能在项目还在进行中就发现资金和项目管理中存在的苗头性违纪违规问题,并有针对性地提出建议。如果说,传统审计更多的是惩前毖后,那么,跟踪审计发挥的是免疫系统功能。当然,揭示重大违法违纪和严重的损失浪费问题,也是跟踪审计所必需关注的。

江苏审计厅副厅长李荣荣介绍说,他们在跟踪审计绵竹市一家医院重建项目时发现,这个项目建设初期代建单位没有建立财务、计划和工程管理方面的制度,建设的管理主要依赖每个管理人员的心、工作能力和习惯做法。内部监督、纠错机制不健全,还会影响工作效率。于是审计组向建设方下达了审计建议书,希望他们能加强制度建设,调整管理方式。

还有一个审计组在审计一个幼儿园的重建项目时发现,现场监理人数没有达到项目监理招标文件要求及其投标承诺的标准。对此,审计组也发出审计建议书,建议建设单位加强对现场监理工作的检查,督促监理单位按照招标文件及其投标承诺配备现场监理人员和设备。

审计署固定资产投资审计司谭志武副处长告诉,传统审计一般要求提交一份审计报告,跟踪审计除在项目审计结束后提交一份审计报告外,还可以分阶段分内容提交审计建议函,要求被审计单位边审计、边整改、边规范、边提高。

他介绍说,针对审计发现的问题,27个审计组已经提出各种审计意见和建议300多条,其中向省级以上人民政府提出书面审计建议18条。

将对建材价格、土地使用等做专项审计调查

灾后重建工程量大,一些地方部分建材供应紧张,价格大幅度上涨,一方面增加了灾后恢复重建投资,另一方面,价格的瞬息万变也给的工程结算带来难题——究竟砖多少钱一块,水泥又是什么价?一吨建材几十元的差异,传导到工程结算款时就是千差万别了,而且,施工方有没有可能钻价格多变的空子,虚报造价?

对于上述问题,有的审计机关建议,有关单位对主要材料进行统一询价、联合采购,以降低采购成本。有的审计机关还建议,援建指挥机构建立建材价格信息定期发布机制,由专人定期去周边市场上调查建材价格,提供给有关单位作为工程结算的依据,防止施工方虚报成本。

苏州审计局副局长周雨晨介绍说,他们审计一所中学时,发现施工方报价的铝合金门窗是每平方米400~480元,而援建指挥部通过市场上调查发布的价格是350~395元;另外,施工方报价的保温外墙材料是每平方米55~60元,而发布的市场价格是47.5~57.5元。按照审计建议进行询价,施工方虚报的造价就会被砍掉。

审计署固定资产投资审计司副司长卢华胜说,除了审计大量灾后重建项目外,审计部门还要有针对性的实施一些专项审计调查。比如,价格的调查,土地管理使用情况的调查。特别在土地使用的调查中,会着力检查重建过程中土地政策执行情况,是否存在违规越权审批、搭车征地、扩大用地规模以及借恢复重建名义非法占地、违规减免土地出让金和炒卖地皮等问题。

审计署固定资产投资审计司谭志武副处长介绍说,从跟踪审计的情况看,灾后恢复重建资金管理和项目建设的总体情况是好的,但也发现了一些苗头性和倾向性问题:有的项目因上报项目时间仓促,项目前期准备不充分,规划设计不完善,难以组织实施;一些项目由于灾区政府财力下降,地方配套资金不能足额、及时到位,资金缺口较大;个别单位虚报灾损,虚报工程量,套取灾后恢复重建资金,有的单位虚列支出、挤占挪用灾后恢复重建资金;有的项目建设征用土地手续不规范,有的项目用地补偿不及时等。

这些问题在灾区究竟有多严重,是个别现象还是共性问题?谭志武说,除了在跟踪审计时,随时对发现的问提出审计建议,要求相关单位及时纠正外,审计署还酝酿分阶段地进行专项审计调查。根据现有的信息,审计机关已经建议相关的部门要尊重实际,科学规划,切实用好灾后恢复重建资金;高度关注灾区建材价格上涨问题,及时采取增加灾区建材供应量、降低运输成本、建立材料价格信息定期发布机制等综合性措施,控制建设成本,避免政府对灾民的补助被物价上涨所抵消;进一步规范建设项目征地手续,及时、足额发放征地补偿。

60%的中央资金要被审计覆盖

“审计机关对政府投资项目要实行全过程跟踪审计”,这是总理在灾后恢复重建之初就给审计部门下达的命令,审计署固定资产投资审计司副司长卢华胜介绍说,总理要求审计部门必须改变以往事后审计、秋后算账的思路,灾后重建的每一笔资金,只要开始拨付,审计部门就要介入,跟踪查看重建资金有没有被挤占、截留、挪用的现象。

面对约1万亿元重建资金的大盘子,卢华胜介绍说,审计署的目标是把问题发现在前面,保障资金安全、合规、有效使用,对中央投资的审计覆盖面要达到资金量的60%以上,对地方投资的审计覆盖面要达到资金量的80%以上。

这种独创的跟踪审计模式,其实在地震后救灾款物分配中就曾试水,当时,审计部门用半年的时间,跟踪审计中央和各级地方财政拨付的一千多亿元救灾款物,并在审计过程中向社会公告了四次审计结果。

正是救灾款物跟踪审计在过程中发现问题、及时堵住资金流失漏洞的效果使中央决策层意识到“全过程审计比事后监督更重要,查出问题越早,损失也就越小”,并由此把跟踪审计写进了灾后恢复重建的国家总体规划。审计部门也形象地把跟踪审计比喻为灾后恢复重建的“免疫系统”。

相比2008年的救灾款物跟踪审计,恢复重建的跟踪审计要面临资金量更大、项目繁多、审计时间更长等诸多难题。

特别是大大小小20多万个重建项目,有的是城乡居民住房,有的是医院学校,有的是路桥等基础设施,还有的是工矿企业。对审计人员来说,今天可能是审住房,明天可能是审公路,而这些不同的项目,每一个背后要么是有几百份合同要审读,要么错综复杂的经济关系要梳理。卢华胜说,跟踪审计要求审计人员练就火眼金睛。

事实上,一千多人的审计队伍要对应20多万个项目,需要审计人员超负荷的运转。绵阳市的审计局局长刘清华说,以往,绵阳全市一年也就审100多亿元的资金量,而现在要面对的上千亿资金及其重建项目,人手捉襟见肘,而且绵阳的计算机审计系统也在地震中全部瘫痪。

人手紧,项目多,资金量大,如何保证审计质量?审计署固定资产投资司副司长卢华胜介绍说,至少有三个路径能提高审计的质量。首先,审计署内部还有一个质量督导组,这个小组不定期地经常在灾区27个审计组巡视,检查各组的审计质量。另外,除项目的审计外,审计署还将组织对学校、土地使用、居民住房等方面的专项审计调查,确保审计有点有面发现问题,同时将制定规范灾后恢复重建审计的有关指导意见或有关内控制度,引导跟踪审计更加规范开展。再有,审计署已经要求各审计单位要及时发布审计公告,审计公告的质量实际上对审计人员也是把双刃剑。

卢华胜还介绍说,为了解决审计人员缺乏的问题,一些援建省市,比如上海市,就直接在重建指挥部里配备审计人员,这样审计人员就能在指挥部的决策管理过程中开始关注资金的使用和效果,起到事半功倍的审计效果。

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